縣市合併誰是大贏家? 縣市合併升格 誰是大贏家？ 文：林瑩秋年底縣市長選舉即將到來，加上今年4月立法院通過《地方制度法》修正案，讓台中縣市長、縣市議員同時延選一年，炒熱「縣市合併升格」話題，也向馬英九總統的競選政見「3都15縣」目標邁進關鍵的一步。其中，台北縣想推獨立升格為「新北市」的力道最強，縣長周錫瑋賭上了自己的政治生命，志在必得。台南縣市也計畫合併升格中，正在廣徵各方意見，取得議會共識……但到底一個都、一個縣、一個市的規模多大最適當？真的是越大就越好？各縣市大小不一、條件不等，治理經驗都不同。但很明顯，以台北縣為例，面積是全國第7大，但人口數是全國第一高；離島的馬祖（連江縣），土地面積最小，人口數也最少，可是一個地方政府該有的規模還是少不了。因此，在齊一化的財政分配標準下，大縣小縣命運差很多，人口越多澎湖民宿的縣，分配到的資源越多，但縣境越大，城鄉差距也越大，更成為地方治理的一大難題，不一定「數大便是美」。「3都15縣」是馬英九總統的競選政見，要在8年內漸進完成，這也成為現在政府對行政區域畫分政策的明確方向，傾向將既有縣市中有相同生活圈的先進行合併。「3都」是台北都（合併北北基）、台中都（合併台中縣市）、高雄都（合併高雄縣市）。「15縣」是桃園縣、新竹縣（合併新竹市）、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣（合併嘉義市）、台南縣（合併台南市）、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣（原連江縣）。台南縣長蘇煥智，就贊成台南縣市合併案。他一一分析：「合併對台南縣的第1個好處，是地方統籌分配款馬上增加到600億，而且舉債上限提高到2,000億元，很實惠。」第2個好處，是可晉用的公務員人數增加、職級提高，對人才回租屋鄉服務提供很好的誘因。第3，河川治理可以發揮最大效益。第4，升格後有利地方政府的國際化，吸引國際專業人才投入地方建設。再以台北縣升格為「準直轄市」為例，原有4,000名公務員，因升格、組織擴大後，可用1萬個公務員，不僅人事預算增加，縣長可任命的一級局處首長（政務官）人數也變多了。未來，若北北基合併成「台北都」，人口數直逼700萬，境內又擁有自己的機場、海港和科技園區，創稅能力令人期待，國際競爭實力也大大提升。不過，升格也有一些緊跟而來的負擔和壓力：其一，是健保支出加重；其二，是「國立高中」預算原來由教育部支付，現在縣府要概括承受；其三，是議員減半，一堆地方政治人物即將失業；其四，是縣市長人數減少，官派鄉鎮市長數量變多、職權變大，會讓各黨競逐縣市長更加激烈；其中，第3、4項恐怕會讓全民付出很高的「政治成本」和「升格租屋網代價」。嫻熟地方政府生態的研考會企劃處官員分析，最大麻煩是在「地方政府治理」的問題上，因為像北北基合併成「台北都」後，轄區變大，內部也會發生嚴重的核心邊陲、城鄉差距問題。升格後的「台北都」可能外表看起來光鮮亮麗，但內部可能隱含「都會貧民區」的問題，「新貧階級」人數太多，也將成為都市發展的阻礙，大大考驗地方行政首長的治理能力。台北大學公共行政系副教授呂育誠更點出合併升格最弔詭的地方，是升格的縣市固然可以得到更多中央給的資源，但在全國稅收有限的情況下，最後會更加排擠周邊未升格縣市的發展機會。也就是說，合併升格的目標原是要平衡區域發展，但結果反讓資源更集中在合併升格的縣市，「不想被邊緣化的縣市，只好硬著頭皮跟人家拚升格，以免資源被吸乾，」呂育誠看到弱勢縣市的無奈。出身台中縣的前高雄市副市長邱太三，也點出合591併升格是政治的魔術數字，不一定是「1+1>2」，要看區域內的產業、生活型態能否發揮綜效？否則，最後注定是「1+1<2」。過去，台灣「精省」，把省級政府凍結起來，壓縮中央與地方政府組織架構，從4級變3級政府，但精省的後遺症至今還在，「省政府」在行政院內變身為「中部辦公室」，很多人力調度、作業流程並未完全整合，大家形式上整併，私底下還是井水不犯河水，各行其是。但這一次，馬政府的3都15縣政策，先有台中縣市合併打響第一砲，又有台北縣獨力升格緊追在後，讓行政區畫、國土規畫課題瞬間又變顯學。未來，台灣的地方政府會朝什麼方向發展，3都15縣的政策支票能否如期兌現，都將影響台灣地方自治發展，和城市的經濟競爭力。
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