縣市合併誰是大贏家? 縣市合併升格 誰是大贏家? 文:林瑩秋年底縣市長選舉即將到來,加上今年4月立法院通過《地方制度法》修正案,讓台中縣市長、縣市議員同時延選一年,炒熱「縣市合併升格」話題,也向馬英九總統的競選政見「3都15縣」目標邁進關鍵的一步。其中,台北縣想推獨立升格為「新北市」的力道最強,縣長周錫瑋賭上了自己的政治生命,志在必得。台南縣市也計畫合併升格中,正在廣徵各方意見,取得議會共識……但到底一個都、一個縣、一個市的規模多大最適當?真的是越大就越好?各縣市大小不一、條件不等,治理經驗都不同。但很明顯,以台北縣為例,面積是全國第7大,但人口數是全國第一高;離島的馬祖(連江縣),土地面積最小,人口數也最少,可是一個地方政府該有的規模還是少不了。因此,在齊一化的財政分配標準下,大縣小縣命運差很多,人口越多澎湖民宿的縣,分配到的資源越多,但縣境越大,城鄉差距也越大,更成為地方治理的一大難題,不一定「數大便是美」。「3都15縣」是馬英九總統的競選政見,要在8年內漸進完成,這也成為現在政府對行政區域畫分政策的明確方向,傾向將既有縣市中有相同生活圈的先進行合併。「3都」是台北都(合併北北基)、台中都(合併台中縣市)、高雄都(合併高雄縣市)。「15縣」是桃園縣、新竹縣(合併新竹市)、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣(合併嘉義市)、台南縣(合併台南市)、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣(原連江縣)。台南縣長蘇煥智,就贊成台南縣市合併案。他一一分析:「合併對台南縣的第1個好處,是地方統籌分配款馬上增加到600億,而且舉債上限提高到2,000億元,很實惠。」第2個好處,是可晉用的公務員人數增加、職級提高,對人才回租屋鄉服務提供很好的誘因。第3,河川治理可以發揮最大效益。第4,升格後有利地方政府的國際化,吸引國際專業人才投入地方建設。再以台北縣升格為「準直轄市」為例,原有4,000名公務員,因升格、組織擴大後,可用1萬個公務員,不僅人事預算增加,縣長可任命的一級局處首長(政務官)人數也變多了。未來,若北北基合併成「台北都」,人口數直逼700萬,境內又擁有自己的機場、海港和科技園區,創稅能力令人期待,國際競爭實力也大大提升。不過,升格也有一些緊跟而來的負擔和壓力:其一,是健保支出加重;其二,是「國立高中」預算原來由教育部支付,現在縣府要概括承受;其三,是議員減半,一堆地方政治人物即將失業;其四,是縣市長人數減少,官派鄉鎮市長數量變多、職權變大,會讓各黨競逐縣市長更加激烈;其中,第3、4項恐怕會讓全民付出很高的「政治成本」和「升格租屋網代價」。嫻熟地方政府生態的研考會企劃處官員分析,最大麻煩是在「地方政府治理」的問題上,因為像北北基合併成「台北都」後,轄區變大,內部也會發生嚴重的核心邊陲、城鄉差距問題。升格後的「台北都」可能外表看起來光鮮亮麗,但內部可能隱含「都會貧民區」的問題,「新貧階級」人數太多,也將成為都市發展的阻礙,大大考驗地方行政首長的治理能力。台北大學公共行政系副教授呂育誠更點出合併升格最弔詭的地方,是升格的縣市固然可以得到更多中央給的資源,但在全國稅收有限的情況下,最後會更加排擠周邊未升格縣市的發展機會。也就是說,合併升格的目標原是要平衡區域發展,但結果反讓資源更集中在合併升格的縣市,「不想被邊緣化的縣市,只好硬著頭皮跟人家拚升格,以免資源被吸乾,」呂育誠看到弱勢縣市的無奈。出身台中縣的前高雄市副市長邱太三,也點出合591併升格是政治的魔術數字,不一定是「1+1>2」,要看區域內的產業、生活型態能否發揮綜效?否則,最後注定是「1+1<2」。過去,台灣「精省」,把省級政府凍結起來,壓縮中央與地方政府組織架構,從4級變3級政府,但精省的後遺症至今還在,「省政府」在行政院內變身為「中部辦公室」,很多人力調度、作業流程並未完全整合,大家形式上整併,私底下還是井水不犯河水,各行其是。但這一次,馬政府的3都15縣政策,先有台中縣市合併打響第一砲,又有台北縣獨力升格緊追在後,讓行政區畫、國土規畫課題瞬間又變顯學。未來,台灣的地方政府會朝什麼方向發展,3都15縣的政策支票能否如期兌現,都將影響台灣地方自治發展,和城市的經濟競爭力。


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